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Ein Gastbeitrag von Dr. Dana Schmalz, Postdoc am Max Planck Institut zur Erforschung multireligiöser und multiethnischer Gesellschaften, Göttingen. 

Wenn sich Nicht-Regierungsorganisationen (NGOs) wie Ärzte ohne Grenzen oder SOS Mediterranée in der Seenotrettung engagieren, dann retten sie dabei in den Augen vieler BürgerInnen auch das europäische Gewissen – vor der Schande, in einer humanitären Krise untätig zu bleiben, vor der Schande, dass jeden Monat hunderte Menschen vor den südeuropäischen Grenzen ertrinken, die laut internationalem und europäischem Recht Anspruch auf Schutz hätten. Vierzig Prozent der Rettungseinsätze im Mittelmeer sind mittlerweile zivilgesellschaftlichen Organisationen zuzurechnen und ihre öffentliche Unterstützung versammelt diejenigen Stimmen, welche mit der Haltung der EU in Sachen Grenzschutz unzufrieden sind. Doch so konträr die Positionen bezüglich der Regulierung der europäischen Außengrenzen sind, so konträr sind sie auch mit Blick auf die Aktivitäten dieser Nichtregierungsorganisationen (NROs).

Je mehr sie als zentrale Akteure in der Flüchtlingspolitik im Mittelmeer angesehen werden, desto stärker geraten sie unter Druck und teilweise ernsthafte Bedrohung. Der Italienische Code of Conduct für Nichtregierungsorganisationen, die in Rettungsaktionen im Mittelmeer involviert sind, verdeutlicht diesen Konflikt um die Rolle der NROs und den zunehmend auf sie ausgeübten Druck. Er unterstreicht auch den Zusammenhang von Fragen des Grenzschutzes und der innereuropäischen Verantwortungsteilung im Flüchtlingsschutz. Die beiden Aspekte lassen sich nicht trennen, und es wird keine effektive Antwort auf die Tragödien im Mittelmeer geben ohne einen glaubwürdigen Ansatz für inner-Europäische Solidarität und Zusammenarbeit.

Widerstreitende Aktivitäten, widerstreitende Narrative

Der Konflikt bezüglich der Rettung von Migranten im Mittelmeer zeigt sich in Form widerstreitender Aktivitäten: zwischen Handlungen, die darauf gerichtet sind, den Menschen, die ihr Leben riskieren, um – vorrangig Libyen – in Richtung Europa zu verlassen einerseits, und solchen Handlungen, die darauf gerichtet sind, irreguläre Migration zu verhindern und das Schleusen von Menschen zu unterbinden. Auf der Ebene von Rechtsprinzipien entsteht der Konflikt aus der Spannung von universalistischen Pflichten aus Menschenrechtsabkommen, allgemeinen Rettungspflichten nach dem internationalen Seerecht, sowie Flüchtlingsrecht auf der einen Seite – und dem Prinzip staatlicher Souveränität auf der anderen, welches es Staaten grundsätzlich erlaubt, Zugang zum Territorium zu kontrollieren und zu beschränken. In manchen Fällen verletzten Akte der Grenzsicherung internationales Recht, so manche Push-Back-Praktiken; aber das Völkerrecht kann den Konflikt nicht als solchen auflösen.

Dieser Konflikt übersetzt sich auch in widerstreitende Narrative darüber, wer für die Todesfälle im Mittelmeer verantwortlich ist. Es gibt die Ansicht, so vertreten beispielsweise vom Europäischen Rat in der Erklärung von Malta, dass das Schleusen von Personen den Kern des Problems bildet, und dass die skandalöse Zahl von Toten auf eine unzureichenden Bekämpfung des Schleusertums zurückzuführen ist. Aufbauend auf diese Darstellung wird zivilgesellschaftlichen Rettungsorganisationen vorgeworfen, die Lage nicht zu verbessern sondern zu verschärfen, weil sie Migranten ermutigen, von Libyen aufzubrechen. Die gegenteilige Ansicht ist, dass harschere Bedingungen Menschen nicht davon abhalten werden, die riskante Überfahrt anzutreten, sondern lediglich die Zahl der Todesfälle weiter erhöht. Die dramatisch schlechten Zustände in Libyen, wie sie von offiziellen Berichten festgehalten wurden, stellen Menschenrechtsverletzungen in einem Ausmaß dar, dass es verbietet, Personen nach Libyen zurückzuschieben und die es unwahrscheinlich erscheinen lassen, dass weniger Rettungsmissionen die Migranten davon abhalten, die Flucht nach Europa zu versuchen. Aus dieser Perspektive liegt der Skandal eher in der unzureichenden Reaktion Europäischer Stellen, welche die NGOs durch ihre Rettungsaktionen im Mittelmeer teilweise ausgleichen.

Europäische Solidarität und Kooperation

Die Debatte um Europas Umgang mit den Außengrenzen lässt sich nicht losgelöst von einer anderen Frage führen: Derjenigen um inner-europäische Verantwortungsteilung im Flüchtlingsschutz. Wie eng beide Fragen zusammenhängen wurde im Zuge der Operation Mare Nostrum deutlich. Diese auf effektivere Seenotrettung von Migranten ausgerichtete Operation hatte Italien 2013 ins Leben gerufen; sie erhielt jedoch in der Folge keine Unterstützung von der restlichen EU und wurde letztlich 2014 durch die gemeinsame Operation Triton ersetzt, welche den Fokus wieder stärker auf Grenzschutz legte. Wie viele Leben im Mittelmeer gerettet werden, ist auch eine Frage der Solidarität innerhalb Europas. Während die fragliche Unterstützung für Mare Nostrum damals vorrangig finanzieller Art war, geht es nun vor allem um die Zuständigkeit für die geretteten Asylsuchenden und Migranten. Da der ganz überwiegende Teil an den südlichen Grenzen ankommt, waren es vor allem Italien und Griechenland, die die Versorgung bereitstellen mussten.

Dies sind ebenso die Staaten, die gemäß der Dublin Verordnung (Dublin-VO) in einem Großteil der Fälle zuständig wären, die Asylverfahren durchzuführen und die Personen mit anerkanntem Schutzstatus dann aufzunehmen. Die Dublin-VO enthält als Teil des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) Regeln der Zuständigkeitsverteilung. Auffangregel ist dabei der Artikel 13 (1) Dublin-VO, wonach der Mitgliedsstaat zuständig ist, dessen Grenze ein Asylsuchender „illegal überschritten“ hat. Es wurde von seit langem darauf hingewiesen, dass diese Regelung auf eine hochgradig ungleiche Verteilung von Asylsuchenden in den Mitgliedstaaten hinausläuft. Urteile des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte sowie des Gerichtshofs der Europäischen Union haben sukzessive Dublin-Rückführungen nach Griechenland und in andere Staaten eingeschränkt, und so die Problematik verdeutlicht. Es ist weitgehend anerkannt, dass die gegenwärtige Situation unhaltbar ist – das markierten auch die Entscheidungen des Europäischen Rats zur Umverteilung von 160.000 Asylbewerbern aus Italien und Griechenland in andere Mitgliedsstaaten. Die dabei getroffenen Zusagen anderer Mitgliedstaaten zur Aufnahme wurden jedoch in großen Teilen nicht eingehalten.

Italiens Verhaltenskodex

Italiens (und Griechenlands) Frust angesichts der gegenwärtigen Bedingungen von Verantwortungsteilung ist also verständlich; dessen Auswirkungen auf die Rettungsoperationen im Mittelmeer besorgniserregend. Um nicht missverständlich zu sein: Die Mängel inner-europäischer Solidarität in Asylfragen haben zunächst einmal desaströse Auswirkungen auf die Asylsuchenden, die bereits in Europa sind. Ihr Effekt auf den Grenzschutz an den Außengrenzen fügt dem eine weitere Ebene hinzu. Italien kooperiert zunehmend mit der Libyschen Küstenwache darin, Migranten schon an der Abfahrt gen Europa zu hindern (potentiell eine Verletzung internationalen Rechts, wie sich mit Verweis auf die Michigan Guidelines on Refugee Freedom of Movement argumentieren lässt). Zudem geht Italien immer strikter gegen Nichtregierungsorganisationen, die in Seerettung involviert sind, vor mit dem Argument, sie unterstützten illegale Immigration. Und schließlich ist da der Verhaltenskodex, den Italien für solche Nichtregierungsorganisationen geschaffen hat.

Der Hintergrund dieses Verhaltenskodex ist zunächst einmal der genannte Konflikt zwischen Rettungsoperationen und Grenzschutz im Mittelmeer, und die fragliche Rolle von zivilgesellschaftlichen Organisationen dabei. Ein weiterer Grund des Verhaltenskodex ist die Tatsache, dass gerettete Migranten in Italien an Land gebracht werden und andere Mitgliedstaaten in der Folge keine weitere Zuständigkeit für die Asylverfahren und Versorgung haben. In diesem Sinne betont der einleitende Absatz des Kodex, dass Rettungsaktivitäten sich nicht losgelöst von der weiteren Aufnahme betrachten lassen, unterstreicht den Solidaritätsgrundsatz im EU Recht und stellt die Frage nach angemessener Verantwortungsteilung. Unter den im Kodex aufgeführten Punkten finden sich das Verbot, soweit nicht unter internationalem Recht explizit gefordert, Libysche Küstengewässer zu befahren und das Verbot, mit Booten zu kommunizieren, um deren Abfahrt zu ermöglichen. Der Kodex enthält darüber hinaus das Verbot, Personen von einem Rettungsschiff auf andere Schiffe zu verladen, Reportpflichten bezüglich der Rettungskapazität von Schiffen und der Ausbildung ihrer Besatzung, sowie eine Pflicht, mit der Operation Triton in der Bekämpfung von Schleusern zusammenzuarbeiten.

Die Folgen eines Verstoßes gegen den Kodex oder der Weigerung, ihn zu unterzeichnen, sind nicht klar, eine Drohung an Rettungsorganisationen ist das Einfahrtsverbot in Häfen. Die Rechtmäßigkeit des Kodex ist umstritten, und MSF haben umgehend erklärt, dass sie nicht unterzeichnen werden, da die Vorgaben teilweise mit der effektiven Rettung von Menschenleben in Konflikt stehen. Die Rechtsfragen bezüglich einer Durchsetzung des Kodex werden allenfalls noch in den kommenden Wochen zu diskutieren sein. Davon abgesehen spiegelt dieser Schritt Italiens die Sorge, dass humanitäre Rettungsoperationen Oberhand über Grenzsicherung gewinnen, und dass Italien die Konsequenzen weitgehend allein tragen muss. Die Entwicklung verweist auf die Frage, ob die rechtlichen Bedingungen des Zugangs zu europäischen Territorium und die Zuständigkeitsregeln für Asylverfahren tatsächlich zwingend auf diese Weise zusammenhängen.

Illegale Immigration – im Sinne der Dublin Verordnung?

Diese Verknüpfung zwischen Rettung im Mittelmeer und Zuständigkeit Italiens für die Asylverfahren – ist sie eigentlich so eindeutig rechtlich? Diese Frage warf die Generalanwältin Eleanor Sharpston kürzlich in einem Schlussantrag im Fall Mengesteab auf und das dabei skizzierte Argument hat das Potential, Dinge in einem neuen Licht erscheinen zu lassen. Der Fall Mengesteab betraf in der Sache eine Dublin-Überweisung und damit zusammenhängende Fristen. Zu der Frage, ob Italien überhaupt nach der Dublin-Verordnung zuständig für das Verfahren wäre, kam der Fall letztlich nicht, aber Sharpston ging in ihrem Schlussantrag kurz darauf ein (para. 48 – 57), in einer Art obiter dictum. Der zentrale Punkt ist dabei, ob eine Person, die im Mittelmeer gerettet und an Land gebracht wird, das Kriterium des „illegalen Überschreitens“ einer Grenze nach Artikel 13 (1) Dublin VO erfüllt.

Sharpston betont, erstens, die politischen Forderungen, die Todesfälle im Mittelmeer zu mindern und die darauf aufbauenden Such- und Rettungsoperationen der Europäischen Union und der Mitgliedstaaten. Angesichts dieses expliziten Engagements fragt sie, zweitens, ob das Kriterium des „illegalen Überschreitens“ hier anwendbar sein kann: Würde eine Person unbemerkt an Land gehen und sich später an staatliche Stellen wenden, argumentiert sie, könne man wohl von einem illegalen Überschreiten der Grenze sprechen. Aber wenn eine Person auf Hoher See gerettet und anschließend an Land gebracht wird? Es geht hier also um Fragen der Kontrolle, der Sichtbarkeit, und der ausdrücklichen politischen Forderungen hinter den Seerettungsmissionen. Die Bedingungen, unter denen Migranten regelmäßig in die EU kommen, schreibt Sharpston, sind letztlich geprägt von sich überlagernden Regeln des internationalen und des Europäischen Flüchtlingsrechts, sowie des internationalen Seerechts. Dass all das unter Artikel 13 (1) Dublin VO fällt und somit Italien zuständig ist, scheint zumindest nicht so eindeutig.

Wie gesagt, die Frage war nicht unmittelbar relevant für die Entscheidung im Fall Mengesteab, so dass wir auf zukünftige Fälle werden warten müssen, damit das Gericht sich dazu äußert. Im Jafari Fall, der die Interpretation des Artikel 13 (1) Dublin VO und des Kriteriums des „illegalen Überschreitens“ betraf, folgte der Gerichtshof in seiner Entscheidung nicht dem Schlussantrag der Generalanwältin Sharpston. Insofern sollten wir nicht allzu viel Revolution vom Gericht erwarten. Dennoch kann es eine wichtige Funktion haben, den Automatismus’ von Italiens Zuständigkeit in Frage zu stellen: Die Funktion, eine breitere Debatte über die angemessene Verantwortungsteilung anzuregen. Sharpstons Argument unterstreicht, dass die Zuteilung von Zuständigkeit eine Sache von Interpretation und Entscheidung ist und dass die Europäischen Staaten letztlich gemeinsam die Verantwortung tragen, ein funktionierendes und nachhaltiges Asylsystem zu schaffen.

Die englische Originalversion des Textes ist am 22. August auf dem Blog der Refugee Law Initiative London erschienen: rli.blogs.sas.ac.uk/2017/08/22/rescue-operations-in-the-mediterranean-and-the-intra-european-distribution-ofresponsibility-for-refugees/ Als Gastbeitrag gibt der Text nicht die Meinung der Redaktion oder des Projekt Seehilfe e.V. wieder.

Fotos: Martin Gommel